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安徽监管局:关于调整优化产业扶贫政策
助推乡村产业振兴的政策建议

  从脱贫攻坚到乡村振兴,产业发展振兴始终是政策着力的重点。当前,乡村振兴战略正处于细化措施、推进落实的关键时期,原有的产业扶贫政策面临“进退去留”的抉择。为探索政策衔接的有效路径,财政部安徽监管局就如何调整优化产业扶贫政策、助推乡村产业振兴开展调研。 

  一、产业扶贫政策实施的成效和问题 

  2016年始,安徽省制定实施了脱贫攻坚“十大工程”,其中产业脱贫工程列在首位,具体包括特色种养业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫、资产收益扶贫等五项政策内容。为配合产业扶贫项目实施,安徽省将全省划分为皖北平原区、沿淮湖洼区、江淮丘陵区、皖西大别山区、沿江平原区和皖南山区等六个产业精准扶贫区域,分别设定产业发展规划。在省级统筹指导下,全省各地在产业扶贫项目选择时,结合当地自然资源禀赋和优势主导产业等因素,具体谋划、各有侧重。 

  总体情况看,产业扶贫政策的推进实施取得了巨大成效:一方面有力带动了贫困地区特色产业发展和贫困户、贫困村增收,省内贫困地区高效特色主导产业从无到有、从小到大、快速发展,农业产业结构进一步优化,2019年农业特色产业扶贫带动扶贫对象人均直接增收2335元,较2016年的1588元增长47%;另一方面有效改善产业基础设施条件。在各级财政投入保障下,全省各地围绕主导产业发展、“一村一品”建设,实施了农产品加工、储藏、冷链物流、交易市场、电子商务等产业发展配套项目3.5万个,至2019年末,全省累计建成并网光伏扶贫项目装机规模240.58万千瓦,惠及46.8万贫困户。 

  产业扶贫为促进产业兴旺、实现乡村振兴奠定了坚实基础。与此同时,政策实施中的诸多问题和不足仍需重视,主要有以下几个方面: 

  一是部分产业扶贫项目偏于形式。如一些地方未能结合当地产业规划和发展实际,实施的特色种养到户项目“小散弱”、同质化,一些地方片面追求项目覆盖率,建成的扶贫车间、电商服务站闲置荒废等。 

  二是部分项目未能有效提升造血功能。如特色种养等产业扶贫项目大量采取到户补贴等“输血”方式,或直补到户、或门槛较低,贫困户参与度不够,脱贫内生动力激发不足。 

  三是过于依赖财政投入。长期以来,产业扶贫投入主要依赖财政支持,多元化的投入保障格局未能有效形成。以光伏项目为例,每年需巨额财政补贴支持,可持续性不足。 

  四是经营主体带贫联贫不够。以资产收益项目为例,一些项目名义上采取了“公司+合作社+农户”的联合模式,实质上仍是资金入股获得固定分红,利益联结主要体现为“租金分配”,市场主体投入程度低,利益联结较为松散。 

  五是风险防范压力增大。随着扶贫产业规模逐步扩大,面临的风险如市场波动风险、自然灾害风险、带动断链风险等也在逐步显现,而防范风险的最有效最可靠的特色农业保险,各地有效推开和实施的较少。 

  六是“特惠”分配方式一定程度上造成新的不平衡。各项产业扶贫政策重点惠及特定区域(贫困村)和特定对象(贫困户),具有局部性和特惠性,客观上造成贫困村和非贫困村产业基础设施投入不均衡,非贫困村普遍缺乏村集体经济收入来源。 

  七是“重物轻人”投入模式有待调整。除到户补贴外,产业扶贫资金重点投入了产业基础设施等物化领域。脱贫攻坚期内,这种重物的投入模式取得了巨大成效,但也忽略了对人的因素的调动和满足。一些地方的乡村产业发展缺乏带头人,车间厂房、产业园区纷纷落成,却引不来优质的市场主体。 

  二、产业扶贫与乡村产业振兴相衔接的政策建议 

  从产业扶贫转向乡村产业振兴,须客观审视产业扶贫实践中存在的不足,尊重产业发展规律,秉持从特惠转向普惠等基本理念,探索乡村产业振兴的政策路径。 

  (一)从特惠转向普惠,将针对绝对贫困的产业扶贫政策内容调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施。 

  在乡村产业振兴战略实施中,原有的产业扶贫政策亟需从围绕贫困户发展产业转向围绕产业发展促进农民致富,公平惠及贫困村和非贫困村的产业发展、基础设施改善和集体经济发展。 

  一是逐步退出仅面向建档立卡贫困户实施的补贴项目。包括取消特色种养到户补贴,配合国家对光伏电站并网电价补贴政策的调整,对户级光伏电站收益设置一定的过渡期、逐步退坡等。 

  二是退出仅面向贫困村实施的产业基础设施建设项目。包括取消贫困村农业特色产业扶贫园区的支持政策,取消贫困村村级电商服务站、扶贫车间的统一建设要求,对已建成的产业扶贫园、扶贫车间、电商服务站,强化资产管理,完善运营机制,持续发挥其带动村集体经济增收和村产业发展的作用 

  三是调整扩大“特惠”式产业发展政策的受益面。包括将针对贫困村实施的到村产业扶贫项目和资产收益项目,调整为面向所有村的竞争性产业发展项目,遵循因地制宜的原则,分类规划评估、择优实施;对已建成的特色扶贫产业园、村级光伏电站、资产收益项目等后续产生的收益,纳入乡村振兴普惠政策,扩大收益分配范围。 

  此外,鉴于产业扶贫是贫困户帮扶政策的主体构成,政策调整在短期内将给基层带来较大压力。脱贫攻坚期后,应确定一个专门的保障部门负责巩固脱贫攻坚工作,做好建档立卡贫困户分级分类和政策衔接,协调解决因病、因残致贫等低收入群体的兜底保障问题,开展政策宣传引导,妥善处理群众诉求。 

  (二)从重物转向重人,激发乡村产业发展的内生动力与活力 

  乡村产业振兴,“人”是关键因素,要将满足与人直接相关的需求作为财政投入的根本导向,特别注重“人”的振兴这一软件建设,充分激发乡村产业发展的内生动力与活力。 

  一是支持完善新型职业农民培训体系。支持公益教育机构、大专院校、骨干龙头企业、专业合作社等开展农民素质提升和农村实用型人才培训,激发乡村现有人才活力,培养一批有号召力的“带头人”、懂技术的“土专家”、善耕作的“田秀才” 

  二是支持乡村人才引进。鉴于农村吸引力仍然较弱的现实情况,根据乡村产业发展需要,除加强“三农”在职干部使用、发挥好乡村党组织作用、吸引更多外出农民回乡创新创业外,还可有针对性地鼓励一部分城镇退休人才及企业家等到农村工作,推进技术型、实用型人才下乡。 

  三是扶持培育新型农业经营主体。将原特色种养扶贫中的主体带贫项目,总体调整为支持新型农业经营主体发展的政策,对积极服务村组农户、带动产业发展效果好的经营主体,在项目安排、资金扶持、示范评定、资产租赁,以及信贷担保、用地用电等方面给予倾斜支持。 

  此外,为调动广大农民和新型农村经营主体的积极性,还应进一步释放农村集体产权制度改革效益,加快农村“三变”改革推进力度,最大程度盘活农村集体资源,支持以村为单位建立土地股份合作社,优化农村土地收益分享机制。针对当前农产品初加工项目用地难、无指标等实际问题,加大涉农项目土地供给,保障产业发展用地需求。 

  (三)从政府主导转向政府引导,促进形成乡村产业综合投入和多元参与体系。 

  按照协调发挥市场配置资源决定性作用和政府职能作用的思路,财政支持乡村产业振兴重在科学规划引导、提供政策支持和强化风险保障,着力将传统的“单兵突进”转变为“联合出击”。 

  一是统筹整合原产业扶贫政策。将原特色种养扶贫、商贸流通扶贫、乡村旅游扶贫、资产收益扶贫项目,统一调整为市场引导类政策纳入乡村产业振兴政策体系,交由行业部门和行政区统一组织实施。包括调整乡村旅游扶贫政策,重点支持乡村旅游品牌创建,加快发展休闲度假、文化创意、农耕体验等新型业态;调整商贸流通扶贫政策,重点推进电商平台引进和农产品网销体系建设,拓宽贫困地区农产品销售渠道;调整资产收益政策,重点投入特色产业培育、农村三产融合和全产业链建设等领域,突出市场导向,着力将以“租金分配”为联结载体转变为以“利润分配”为联结载体,增强市场预期和主体积极性等。 

  二是加快形成多元化的筹融资机制。强化财政资金的撬动作用,通过财政贴息、贷款奖补、税费减免等方式鼓励和引导金融资本和社会资本参与,积极推进土地承包经营权抵押试点;探索通过股权投资基金、ppp模式,依托已有的政府投融资平台、农业投资公司等,开展高标准农田建设、田园综合体、现代产业园等领域建设,吸引更多市场主体参与;以新型农业经营主体为主要服务对象,构建财政、银行、政策性保险和农业担保的协同支持体系,优化农业担保等考核政策,提升对新型农业经营主体覆盖面和孵化支持类融资服务的考核权重。 

  三是提升农业产业风险的保险保障水平。借鉴“深贫保”等特色保险推广经验,以产业项目保障为主,对贫困群众农产品价格下跌、产品滞销、意外伤害、劳动力丧失、短期失业、升学负担等提供综合保障,筑牢防范返贫的防线;适度扩大政策性农业保险的项目、品种和保障范围,加强对产业大户的保险保障。 

  (四)从增长挂钩转向统筹保障,建立适应乡村产业振兴的财政投入机制。 

  乡村产业振兴具有渐进性、持续性、艰巨性等特点,不可能一蹴而就。要科学评估财政收支状况,合理确定投资规模、筹资渠道、负债水平,合理设定阶段性目标任务,形成可持续的财政投入政策体系。 

  一是健全乡村产业振兴稳定投入机制。按照农业农村优先发展的总方针,依法落实农业投入总量增幅高于财政经常性收入增幅的法定要求,督促地方严格贯彻执行“土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上”的政策规定,在此基础上建议对原省市县专项扶贫资金预算增长与地方收入增量挂钩(20%10%)、盘活存量50%以上用于脱贫攻坚等不再做硬性要求。 

  二是探索建立涉农资金统筹整合长效机制。结合中央和地方事权和支出责任划分,全面清理乡村振兴的资金项目,统一资金管理口径。推深做实涉农资金“大专项+任务清单”管理改革,设置乡村产业振兴专项,自上而下明确资金口径和任务清单,进一步下放资金项目管理权限,增强市县统筹能力。 

  三是强化资金绩效和资产管理。一方面,对脱贫攻坚期形成的扶贫资产,应尽快明确统一的管理责任主体,接续承担乡村振兴投入形成的资产管理、维护、运营和处置,完善利益联结机制,促进资产保值增值。另一方面,重点探索如何将脱贫攻坚过程中效果良好的绩效考核机制迁移至乡村振兴上来,对乡村产业发展成果予以综合量化,建立健全以绩效结果为导向配置财政支农资金的绩效管理机制。 

    

    

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发布日期:  2020年11月20日